问题的提出
当今世界正经历百年未有之大变局，中华民族的伟大复兴进入关键时期，我国高等教育进入构建新发展格局的新阶段。2021年“两会”期间，习近平总书记在政协医药卫生界教育界联组会上提出“要着力构建优质均衡的基本公共教育服务体系，建设高质量教育体系”，2021年2月5日，国务院副总理孙春兰在教育部“十四五”教育工作座谈会上，强调要优化同新发展格局相适应的教育结构，反映出新时期优化高等教育结构、提高高等教育质量的紧迫性。木桶理论启发我们，组织中的短板部分往往决定整个组织的水平，一只木桶能装多少水，不取决于最长的那块木板，而是取决于最短的那块。纵观我国高等教育结构，民办高等教育显然是一块不可忽视的“短板”。2021年教育部工作要点明确提出要“推进民办教育规范发展，持续做好高等教育资源结构调整和质量提升工作”，凸显出民办高等教育对高等教育结构与质量的重要性，亟需补齐民办高等教育这一质量“短板”，深入剖析民办高等教育在我国高等教育中的结构特征，更好地发挥高等教育服务经济社会发展的能力，助力我国成功跨越“中等收入陷阱”。
虽然近年来民办高等教育相关研究的热度不减，但民办高等教育结构方面的系统研究相对不多，公办与民办高等教育协调发展的系统研究更是少之又少。而早在20世纪末，随着国家对社会力量举办民办教育的鼓励和民办高校的迅猛发展，有的学者便关注民办高等教育的结构问题，提出“在公有制为主体的经济制度下，我国民办高等教育应当占据整个高等教育的多大比例？如何分配二者的规模？”等问题。纵览近几年的相关研究，这一问题依然悬而未决。近期，中国教育科学研究院课题组对世界主要国家的民办高等教育规模进行预测，发现除欧盟外，世界民办高等教育的比例（5%剪除后的平均值，以2017年数据为例）为30.62%，OECD国家的比例为30.45%，中等收入国家的比例为34.2%，高收入国家的比例30.81%。
国外民办高等教育的规模能否为我国民办高等教育结构优化提供借鉴？近年来我国民办高等教育的结构特征如何？尚存在哪些突出问题？民办高等教育如何更好地为高等教育的结构优化作出积极贡献？本研究以2003—2020年这一民办高等教育的“规范发展”和“内涵发展”阶段为例，全面分析我国民办高等教育结构的各类指标，依据专家评议与咨询意见，同时参照《中国教育统计年鉴》《中国教育事业统计年鉴》《中国教育经费统计年鉴》、教育部网站等数据，多轮修订分析框架，构建了包含规模结构、生源结构、区位结构、体制结构、专业结构的民办高等教育结构评价指标，总结回顾我国民办高等教育结构的演变，分析民办高等教育结构的总体特征，探索新发展格局下民办高等教育的发展路径。
我国民办高等教育结构的基本特征
（一）办学规模与比例长期增长，已迈入增速放缓、质量提升的新阶段
一方面，2003—2008年，我国民办高校规模快速扩大，有力助推了高等教育从大众化阶段到普及化阶段的转型。2003年《民办教育促进法》颁布以来，我国民办高校的办学活力不断释放，民办高校数量逐年增多，民办高校占普通高等高校的数量逐年上升，到2008年，民办高校比例接近1/3。（见图1）民办高校规模的快速增长，既受到我国1998年高校大规模扩招的影响，也是投资办学驱动下民办高校注重办学规模的必然结果。扩招背景下，我国民办高校复苏进程加快，一起加入了规模扩张的快车道，民办高等教育的体量不断增大，有力满足了适龄青年接受高等教育的需要，加快了我国高等教育普及化的进程。同时，独立学院、中外合作办学等新型办学模式陆续涌现，加快了我国高校突破体制机制障碍的步伐，高等教育的治理结构更具活力。
另一方面，2008年至今，民办高校的规模与比例基本稳定，迈入质量提升的新阶段。2008年至今，民办高校的比例基本保持在28%~29%之间，标志着我国民办高等教育发展阶段的转型，即从注重规模扩张的外延式发展阶段，逐渐向注重质量提升的内涵式发展阶段转型。其中，民办高校的办学层次升级既是这一转型的重要推动因素，也是这一转型的必然结果。到2020年，我国民办本科高校与民办高职（专科）高校的数量大致相当，（见图2）民办本科高校的数量稍高于民办高职（专科）高校数量。除四川、河南、福建、重庆、北京等几地外，多数地区的民办高校以本科层次为主。
（二）在校生数量及比例稳中有升，生源结构更加合理
2003年以来，我国民办高校的生源结构发生了深刻转变。一是民办高校在校生数量逐年增长，为应用型人才培养规模的扩大作出重大贡献。2010年，中共中央、国务院颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《教育规划纲要》），强调要“重点扩大应用型、复合型、技能型人才培养规模”。2003年，我国民办高校在校生仅为81万，2020年增加到791.34万人，年度增长率为14%，民办高校在校生数占全国普通本专科在校生数的比例也由7%跃升到24%。（见图3）二是我国民办高校在校生结构不断优化，形成了专科生、本科生、研究生并存的在校生结构。2003年至2010年，我国民办高校在校生主要是本科和专科，2011年10月，经国务院学位办批准，吉林外国语大学、河北传媒学院、黑龙江东方学院、西京学院以及北京城市学院成为全国首批具有硕士专业学位研究生培养资格的民办院校，我国民办高校在校生开始突破本科和专科生为主的单一结构，形成了专科、本科、硕士并存的在校生结构。2012—2020年期间，民办高校硕士研究生在校生从155人增加到2556人。民办高校普遍将应用型人才培养作为自身的重要使命，为社会培养出大批应用型、技能型人才，有力推动了我国经济社会的发展。
（三）民办高等教育发展较为均衡，基本能与经济社会协调发展
早在2018年的政府工作报告中，国家便强调要以经济社会发展为导向优化高等教育结构，明确了我国高等教育结构改革的基本方向。总体来看，民办高校的区位分布较为均衡，与地方经济社会发展基本协调。以2020年为例，东部地区民办高校数量占全国高校总数的37%，其人均GDP也居全国前列，中西部地区、东北地区的民办高校布局也基本与当地人均GDP水平保持一致，表明我国民办高校与经济社会发展的协调发展程度较高。一方面，由于市场机制在民办高校资源配置中发挥着显著作用，学生学费是其主要经费来源，经济社会发展水平显然是民办高校发展的重要基础，攸关民办高校办学条件的改善、教育教学质量的提升、办学特色发展的形成等；另一方面，民办高校的快速反应能力和灵活高效的治理效率，也能使其及时瞄准最新的人力资本需求，加快调整招生规模和学科专业布局，为社会经济源源不断地提供技能型人才，助力经济社会发展。
同时，不同省份民办高校与经济社会发展的协调程度存在显著差异。2020年人均GDP位居前列的省份分别是北京、上海、江苏、福建、浙江，而民办高校数量最多的省份分别是四川（51所）、广东（50所）、江苏（48所）、湖北（43所）和河南（43所）；人均GDP最高的北京和上海，其民办高校数量未超过20所。表明民办高校与经济社会发展并非完全协调，民办高校的区位分布促进了中国高等教育的均衡发展。（见表1）
（四）主要依赖市场配置办学资源，形成多元化的办学模式
我国公办高校的资源配置方式主要是政府计划，政府通过财政拨款、土地优惠等方式管理公办高校，公办高校办学自主权受到一定限制，实行部分成本收费的资源配置方式。我国民办高校则主要依赖市场配置资源，政府财政投入比例极低，主要通过教育教学等服务获得的学费维持生存，招生数量直接决定民办高校的办学经费额度。因此，民办高校较为注重投入产出比，在办学定位、生源结构、教师待遇、内部治理结构等方面尤为注重效率，讲求成本。同时，市场机制也促使民办高校具备较强的市场敏锐力和适应力，能在危机感的驱使下不断提高竞争力。
经过四十多年的发展，我国民办高校已探索出多种多样的办学模式，有研究者认为，捐赠办学模式、国有民办模式、个人举办模式是三种典型的办学模式，分别以吉林外国语大学、浙江树人学院和黄河科技学院为代表。也有研究者从办学主体维度，将民办高校的办学模式总结为企业办学模式、个人办学模式、基金会办学模式和混合所有制办学模式。如河北传媒学院、烟台南山学院、宁波财经学院等是企业办学模式的代表，分别由精英集团、南山集团和宁波大红鹰教育集团举办。西湖大学是基金会办学的典型代表，它的举办方是杭州市西湖教育基金会，该基金会承担着资助新型教育事业、引进国际拔尖人才的重要使命，对学校法人财产权行使管理职能，能从源头上保证资金的捐资性质，摆脱个人或企业办学中的资本逐利性。
（五）学科专业设置偏应用型，一流专业建设取得新突破
2010年颁布的《教育规划纲要》强调要“不断优化高等教育结构，优化学科专业、类型、层次结构，促进多学科交叉和融合”。总的来看，我国民办高校的专业设置偏应用型，多为工学、经济学、管理学、艺术学、文学等门类，教育学、农学等学科门类较少，没有民办高校开设哲学和历史学。这与民办高校相对紧缺的办学经费有关，也和民办高校应用型的人才培养办学定位、紧缺的师资队伍等因素有关。
近年来，随着全面振兴本科教育、职业教育综合改革等政策的推行，越来越多的民办高校在专业建设、教学改革方面持续发力，有的民办高校异军突起，不断取得专业建设和人才培养新突破。2019年教育部启动实施一流本科专业建设“双万计划”，当年公布的4054个国家级一流专业建设点和6210个省级一流本科专业建设点名单中，10所民办高校（含独立学院）的7个国家级专业建设点入选，如大连东软信息学院的计算机科学与技术、软件工程、数字媒体技术专业，福州外语外贸学院国际经济与贸易和物流管理专业，辽宁对外经贸学院、西安翻译学院、沈阳城市学院、中山大学南方学院、沈阳工学院也有相关专业入选，标志着我国民办高校的专业建设迈上新台阶，民办高校同样有实力承担起建设一流本科专业的重任。
新时期我国民办高等教育结构的问题分析
（一）民办高等教育的规模与质量不成正比
从西方高等教育大众化和普及化进程看，多数国家往往先“筑基”后“提质”，即先从整体上精心构建高等教育结构，搭建较为完备的高等教育制度体系，而后再着力提高各级各类高校的办学质量。而我国高等教育的发展路径存在鲜明的“先数量后质量”“先发展后治理”特征，民办高等教育亦然。按照马丁•特罗的高等教育规模扩张阶段理论，2020年我国高等教育毛入学率达51.6%，已进入普及化阶段。
根据2019年全国人大常委会关于《中华人民共和国高等教育法》实施情况评估结果，我国高等教育的区域布局、类型层次和学科专业结构等，还存在实施不到位、落实不彻底等问题，这表明我国高等教育的普及化还不能称作“高水平”的普及化，民办高等教育显然成为我国高等教育的“质量洼地”。虽然我国民办高校占高等学校规模的近1/3，民办高校在校生比例几乎达1/5，但是，民办高等教育的整体办学质量和水平相对不高，高水平民办高校的数量少之又少，民办高等教育的规模与质量不成正比，提高民办高等教育的质量、补足高等教育质量的“短板”势在必行。
（二）高等教育资源供给较难满足民办高等教育发展需要
2017年新修订的《民办教育促进法》重申民办学校与公办学校具有同等的法律地位，非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策。2021年5月14日发布的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称《实施条例》）规定，民办学校享受国家规定的税收优惠政策；其中，非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策。而访谈发现，民办高等教育资源分配不均问题较为突出，无论是本科还是专科民办高校，尚无法获得与同级同类公办高校同等的外部支持，如政策优待、财政支持、土地优惠等。有调查发现，高水平民办高校只能采取“拼凑资源”的发展战略，外部发展空间受到一定程度的限制。
如《教育规划纲要》明确提出，对具备学士、硕士和博士学位授予单位条件的民办学校，按规定程序予以审批，《实施条例》也规定实施高等学历教育的民办学校符合学位授予条件的，依照有关法律、行政法规的规定经审批同意后，可以获得相应的学位授予资格。但实践中有的民办高校依然无法获得与公办高校同等的认可，地方政府往往优先保证公办高校的学位指标。再如民办高校教师无法享受到与同级同类公办高校同等的社会地位、福利待遇、专业发展等，民办高校学生在升学就业、奖励资助、社会福利等方面，依然遭受用人单位歧视。2021年两会期间，中国青年报社会调查中心的调查显示，教育公平和教育资源均衡发展问题成为受访者最关注的教育问题。民办高校教师的待遇显然不利于打破公众对“教育资源分配不公”的认识，更难以回应公众对高等教育资源均衡发展的迫切期待，需进一步优化资源配置方式，打破高等教育资源分配的马太效应。
（三）民办高校人才培养质量一定程度上滞后于产业结构的升级需要
20世纪90年代是我国高等教育管理体制改革的关键期，布局结构调整一度成为高校管理体制改革的重要抓手，这为优化民办高校专业布局创造了契机。越来越多的民办高校将办学层次升级作为重要的中长期发展目标，有的民办高校学科专业设置一味向公办高校看齐，导致办学和专业设置同质化问题较为突出，不少民办高校丧失了独有的办学特色。
虽然近年来民办高校开设了不少特色专业，但总体而言，民办高校尤其是非营利性民办高校的品牌专业相对不多，开设的专业多为成本低廉的文科或商贸管理类专业，很多民办高校专科专业与区域经济发展和市场的需求结合不够匹配，难以培养出适应市场需求的高水平技能型人才，民办高校的人才培养质量较难满足产业结构升级的现实需要。这与外延式发展阶段下民办高校的办学营利性倾向、民办高校办学水平不高等因素有关，也在很大程度上受制于我国高等学校学科专业设置目录和学科评估体系。必须用好我国民办高等教育在贴近市场、治理高效、机制灵活等方面的天然优势，努力对标当地经济社会发展和人力资源需求，优化学科专业，增强学科专业和产业结构的对接度。
（四）公办与民办高校协同发展机制亟待建立
一方面，民办高等教育系统内部的协同机制尚在起步阶段。当前，京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区、长三角高等教育协同发展项目的主要参与者是公办高校，民办高校的作用还未得到足够发挥。而放眼全国，民办高等教育系统内部的协同发展机制还不健全，仅处于起步阶段。如2011年，西南大学育才学院、上海建桥学院、黑龙江东方学院、西京学院等10所知名民办高校发起成立了建设高水平民办大学战略合作联盟；2013年12月12日，在教育部指导下，吉林外国语大学等26所民办高校发起成立了非营利性民办高校联盟，搭建起共同探索中国特色非营利民办高校办学模式的新平台。2018年和2020年，由北京师范大学高等教育研究院、中国民办教育研究院和信阳学院共同打造的“民办高等教育论坛”成功举办，该峰会汇聚全国民办高等教育领域的专家学者、教育部门领导和民办高校管理者，为协同推进我国民办高等教育现代化作出了贡献。总之，由于民办高校出资方式、办学属性等因素的影响，民办高校之间的竞争关系多于合作关系。另一方面，公办高校与民办高校间的深度交流合作有待加强。调研发现，虽然民办高校非常注重争取政府、企事业单位、公办高校等主体的支持，积极加强对外交流与合作，在聘请公办高校管理者参与学校治理、吸纳公办高校退休教师充实教师队伍建设、拓展校外合作项目等方面积极探索，但在具体的人才培养和战略性合作中，民办高校和公办高校之间的实质性合作不多。在民办高校（独立学院除外）的建设、发展和改革过程中，公办高校的实质性支持或服务较少，民办高校对公办高校改革发展的助推作用也微乎其微。可以说，民办和公办高校之间的深度互动较为缺乏，亟需打破公办和民办高等教育之间的瓶颈，发挥好两种类型高校的优势，实现优势互补、共同发展。
新发展格局下我国民办高等教育的发展路径
在构建新发展格局的背景下，我国民办高等教育尚难适应高质量高等教育体系的建设要求，必须以民办高等教育结构优化为突破口，加快提高民办高等教育办学质量，着力将“质量洼地”打造为“质量高地”，构建与新发展格局相适应的高等教育结构。
（一）充分承认民办高等教育的体制性贡献和规模结构的相对稳定性
当前，学界和业界主要从资源贡献的视角评判民办高等教育，较为认可民办高校在提供高等教育入学机会、服务地方经济社会发展、缓解公共财政压力等方面的重要作用，但对其独特的体制性贡献认可不足。有学者提出，民办教育推动了教育权（办学权）从政府集中向政府与社会分享的回归，建立了民办教育合法性的权利基础；民办教育所具有的“帕累托改进”与自由选择特征开辟了改善教育公平的全新视野。
1. 凝聚各方共识，更加充分认可民办高等教育的资源性贡献。当前，仍有不少民办高校无法获得与同级同类公办高校同等的观念认可、权益保障与共同体支持，民办高校产生的资源性贡献常被其难以根除的营利性动机所湮没。需要明确的是，我国民办高校尤其是非营利性民办高校并不是盈利的代名词，不少民办高校的办学公益性愈发强烈，简单地给其扣上“盈利”的帽子极易抹杀民办高校的办学积极性，也不利于引导民办高校坚持走公益性办学之路。《实施条例》突出强调了民办教育的公益属性，要求保障民办学校及其教师、职员、受教育者的同等权利，也对民办学校的逐利行为进行了严格限制，积极引导民办学校坚持办学公益性。地方政府、教育行政主管部门等应加快转变思想认识，从服务供给的角度优先肯定民办高等教育的资源贡献。
2. 承认民办高校的体制性贡献。虽然我国民办高等教育的结构还无法适应建设高等教育强国的现实需要，民办高校内部治理的科学化和规范化水平还有较大提升空间，但我国民办高校独特的企业治理、集团治理等多种模式为破除高等教育改革发展的体制机制障碍提供了借鉴。尤其是身处高等教育全面深化改革的新阶段，民办高校相对灵活、高效的治理方式为我国高校内部治理模式的创新提供了重要样板，有利于进一步激发整个高等教育系统的办学活力。
3. 用发展的眼光看待民办高等教育规模结构的相对稳定性。从QS2017—2018世界大学排行榜看，美国一流私立大学数量占据绝对地位；有的国家一流私立大学数量多于公立大学，如韩国、阿根廷、哥伦比亚和土耳其等，也有一些国家只有私立大学进入世界一流行列，如黎巴嫩共和国和秘鲁。可见民办高校的相对数量与其质量不存在高度相关。此外，在高等教育发展的不同阶段，不同国家的民办高等教育比例也不尽相同，如在高等教育大众化阶段，世界主要国家民办高等教育的比例主要集中在0%~30%之间，30%~80%稍次之，而在普及化阶段，民办高等教育的比例则更多集中在0%~30%之间。须清醒认识到我国民办高等教育规模的相对稳定性，其比例并非一成不变，而是深受国家体制、经济发展水平、高等教育发展阶段、教育政策等因素的综合影响。
（二）保持办学规模处于合理区间，建立健全民办高校办学质量标准
近年来，学界对民办高等教育结构尤其是规模的关注度有增无减，产生了诸如“民办高等教育的合理规模是多少”“民办高等教育应当占据多少高等教育资源”等疑问。究其根源，主要在于我国民办高等教育质量与结构尚不匹配，民办高校在助力我国高等教育普及化进程的同时，也给我国高等教育强国建设带来不少挑战，这就需要平衡好民办高等教育结构和质量的关系，努力实现民办高等教育的提质增效。
1. 各地研制民办高校办学规模区间，保持办学规模适度合理。根据中国教育科学研究院课题组对世界主要国家民办高等教育规模的预测，“十四五”期间我国民办普通本专科在校生所占比例的指标区间为23%~25%，2035年不超过30%。2020年，我国民办普通本专科在校生所占比例为24.1%，即将接近指标上限。各级政府应统筹考虑民办高校学校数量、学生比例、专业布局等因素，将其纳入各地教育“十四五”发展规划和教育现代化建设之中，研制民办高校办学规模区间，确保民办高校规模的相对稳定。
2. 健全民办高校办学质量标准，兜住民办高等教育质量底线。立足新发展格局，要加快推进民办高校办学质量标准，制定应用型院校人才培养质量标准，尤其是要研制适合民办高校办学定位的评价标准，包括学校整体评价标准和学科专业评估标准等，避免用同一把尺子量到底，保证民办高校的办学积极性，兜住民办高校的办学质量底线。还应适时开展办学成效评价，鼓励民办高校提高办学质量和综合竞争力，努力争创一流民办高校。
3. 民办高校加快转变发展方式，将质量作为办学生命线。在民办高等教育规模日趋稳定的背景下，民办高校亟需加快从外延式发展战略到内涵式发展方式转变，提高自身办学水平。既要优化教师队伍建设，着力提升民办高校教师的地位与待遇，持续优化教师队伍结构，更要以毕业生满意度为目标，从招生、过程培养、毕业就业等各环节把脉民办高校的人才培养质量。
（三）加强内外联动，优化民办高等教育资源供给方式
2017年新修订的《民办教育促进法》重申各级政府应将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划，可采取购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产等措施，加强对民办学校的扶持；《实施条例》第三条要求各级人民政府依法支持和规范社会力量举办民办教育，保障民办学校依法办学、自主管理，鼓励、引导民办学校提高质量、办出特色，满足多样化教育需求。访谈发现，分类管理政策实施之后，有的地方教育行政部门未意识到“分类管理改革是支持与规范互为支撑、相互促进的综合改革”，有的民办学校举办者和管理者认为“分类管理改革支持力度不够、规范有余”，表明民办高校的资源支持获得感尚有不少提升空间。
1. 发挥省级政府教育统筹作用，从宏观层面优化资源供给结构。伯顿•克拉克的“三角协同模型”理论指出，行政力量是影响高等教育发展的重要力量之一。《实施条例》将于2021年9月1日正式生效，各级政府要用好政策工具，打好政策组合拳，公平公正对待民办高校尤其是办学规范的民办高校，努力确保非营利性民办高校依法享有与同级同类公办高校同等的权益；统筹分配财政、税收、土地等资源，如探索多种土地供给方式，制定灵活的土地缴纳途径，切实保障民办高校合法权益；优化民办高校年度检查制度，动态更新年检的指标体系，适当增加办学质量、办学特色、办学成效等指标的权重，鼓励民办高校提高办学质量、凸出办学特色、注重办学成效。
2. 发挥体制机制优势，提高民办高校资源配置效率。作为社会主义市场经济的产物，民办高校具有较强的创新根基和适应能力，而作为后发型组织，民办高校的起步基础和发展历史又相对较弱，这就要求民办高校找准自身定位，最大限度地发挥自身体制机制优势，提高人力、物力和财力资源配置效率，优化资源组合结构。
3. 突破同质化发展瓶颈，实施特色、错位发展战略。针对民办高校办学同质化问题，要按照高等学校分类发展的总体要求，实施错位发展战略，对标区域经济社会发展需求和产业结构需要，动态调整学科专业和人才培养方案，集中精力培养复合型人才。
来源|《中国高教研究》2021年第6期
作者|闫丽雯（中国教科院助理研究员）
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