田凤、姜宇佳:高校异地办学的利弊分析及其分类治理

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发布:2023-01-12 科研课题网

  高校异地办学是我国高等教育快速发展过程中的一个特别现象,在我国高等教育发展过程中具有不可忽视的作用和影响。所谓高校异地办学,是指高校在主校区所在城市外,建立分校区或办学机构以及开展的各种办学活动。它是我国高等教育空间布局演变中的一个重要特征,是伴随我国高等教育规模扩张过程出现的一种重要办学模式。近四十年来我国高等教育从精英化、大众化再到普及化的发展,体现了政府政策驱动与主导的规模扩张的逻辑。在市场和政策的双重驱动下,高校异地办学经历了从萌芽到爆发再到受到严格管控的发展曲线。2021年8月,教育部印发《关于“十四五”时期高等学校设置工作的意见》,明确要求“不鼓励、不支持高校跨省开展异地办学,特别是严控部委所属高校、中西部高校在东部地区跨省开展异地办学,原则上不审批设立跨省异地校区。”严控令下达之后,这个问题尖锐起来。复杂的异地办学政策受到各方面特别是办学主体和在校生的高度关注。异地办学在高等教育空间布局、资源优化配置中究竟发挥了怎样的作用,其实际成效如何?新政出台背景下又面临怎样的现实困境和治理难题?对这些问题的解答不仅要厘清高校异地办学的发展现状和管理方向,还需要科学分类研究、分析其利弊,以使严控政策得到积极稳妥的落实。

 

高校异地办学的发展脉络与政策演变

 

  自20世纪80年代高校异地办学出现至今,在我国存在已有 40 余年的历史,这期间历经了探索起步、快速发展、降温控制三个比较大的历史阶段,高校异地办学相关政策随着高等教育结构布局的变化而几经调整。

  (一)探索起步期(20 世纪 80 年代至 20 世纪 90年代中后期)

  20世纪80年代中期,有限的高等教育资源不能满足社会发展的迫切需要,为了拓展资源,高校异地办学应运而生。对此,国家采取了允许的政策。1983 年国务院在转批教育部、国家计委《关于加速发展高等教育的报告》中提到:“建议充分发挥现有高等学校,特别是老校的潜力……可以分出一批教师和干部,采取‘下蛋’办法,举办分校或夜大学,这种分校不只在高等学校集中的大城市办,还应帮助教育基础差的外地城市办,以办专科为主。”此时的异地办学主要集中在山东、辽宁、广东等地的部分城市,哈尔滨工业大学威海分校、山东大学威海分校是最早的异地办学分校。随后,东北石油大学秦皇岛分校、东南大学无锡分校等异地校区也相继创立。 这一阶段正值改革开放初期,对各类专业人才需求迫切,因此通过地方政府和高校办学缓解了高等教育投入不足的压力。

  (二)快速发展期(20世纪90年代后期至2016年)

  20世纪90年代后期,我国高等教育资源不足与人民群众接受高等教育需求强烈的矛盾进一步凸显,大众化成为高等教育发展的主要目标和紧迫任务。为实现从“精英教育”到“大众化教育”的转变,1999年6月,国务院出台高校扩招政策,国家高等教育规模发展进入快车道,《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中明确指出,"进一步扩大高等学校招生、专业设置等自主权,高等学校可以到外地合作办学"。在此背景下,原本校园面积有限的高校积极扩大办学规模,向其他地区寻求办学空间成为风气。

  这一阶段异地办学规模持续扩大的另一个现实背景是:一些发达城市和地区“以教兴城(市)”的热情不断高涨。一些经济较为发达的城市为寻求新的经济增长点、增加人才和智力支撑,通过兴建高教园区等办法,积极引进知名高校以提升高等教育实力。高校异地办学迎来井喷效应,超过三分之二的异地办学是在这一时期创办的。这一时期的异地办学主要集中在山东、辽宁、广西、广东等地,珠海市筹建珠海大学未果之后,引进了中山大学、暨南大学、北京师范大学、北京理工大学、吉林大学等十余所高校举办异地校区或分校,北京大学深圳研究生院、清华大学深圳研究生院、中国科技大学苏州研究生院等也都是在这一时期出现的。

  此后,异地办学风就没有停歇。2010 年后,以互联网为代表的新兴行业为经济发展提供了新的增长动力,增加科教投入更成为地方经济转型升级的重要抓手,高校异地办学再度迎来大发展。但与此同时,异地办学的问题与困境也明显暴露出来。

  (三)降温控制期(2017年至今)

  随着我国高等教育规模发展相对稳定,提高高等教育质量成为主题,2017年以后教育部逐渐收紧异地办学政策。关于政协十三届全国委员会第一次会议第1780号(教育类180号)提案答复的函中这样说,“对异地校区办学模式一直持审慎态度,原则上不审批设立新的异地校区”。2017年12月,教育部办公厅印发的《关于进一步加强高等学校基本建设管理的通知》(教发厅〔2017〕12号)中要求,“审慎决策建设新校区,原则上不支持、不鼓励跨城市、跨省建设新校区,特别是具有本科教学功能的新校区”。2021年8月,教育部印发的《关于“十四五”时期高等学校设置工作的意见》中明确指出,“不鼓励、不支持高校跨省开展异地办学,特别是严控部委所属高校、中西部高校在东部地区跨省开展异地办学,原则上不审批设立跨省异地校区。”吉林、河北、广东等省快速响应,也出台政策。至此,高校异地办学行为基本结束,做好后续工作成为主要任务。

 

高校异地办学的“利”与“弊”

 

  高校异地办学在高等教育改革创新、助力地方经济发展等方面发挥了重要作用,也取得了积极成效,一定程度上缓解了高等教育资源不足和分布不均衡的问题,但在办学质量和水平、资源合力配置、校园文化传承和育人氛围建设等方面面临不少挑战和困境。

  (一)高校异地办学之“利”

  高校异地办学既加速了高校自身的发展,有效利用了社会资源,扩大了办学空间和招生规模;也满足了异地办学校区带动当地经济文化发展的现实需要,一定程度上缓解了我国高等教育规模和空间上的供需矛盾;同时还通过智力资本的积聚,刺激异地校区本地经济的发展,为当地社会发展提供高素质人才和智力支撑做出了积极贡献。

  多方面带动区域经济发展。一些高水平大学“孔雀东南飞”,自身的学科优势为当地经济的发展带来了新的活力。特别是“双一流”建设高校与经济发达城市联手,利用高校的人才和技术优势建立产学研平台,加速科研成果的转化与应用,高校异地办学在为当地提供科研支持与人才培养服务、促进城市向创新化、知识型社会发展上发挥了重要作用。这种模式使高校和地方实现了“双赢”,提高了高校的办学声誉,进而带动了地方经济的发展。比如中山大学珠海校区,成立两年内投入了超过 6 亿资金建设学校硬件设施,为珠海市的经济发展注入直接动力。

  推动了城市整体技术创新和高科技产业崛起。高水平大学的科研优势赋能地方高新科技产业发展,助力高新技术成果孵化与转化基地建设,助推城市整体技术创新,为当地经济发展提供了有力的科研支撑。例如,山东大学威海校区建设的空间科学、海洋科学、韩国教育与研究三大学科赋能当地科技产业发展;青岛校区结合地方产业需要建设环境能源学科、海洋学科等五大学科群,助推青岛蓝谷创建产学研深度融合的大学科技城建设。

  扩大了升学机会和人才培养规模。高校成立异地分校后,招生名额大多会向新校区所在省市倾斜,也为新校区所在地提供了更多优质高等教育资源。如深圳等高等教育规模、人才培养能力与经济发展水平不相匹配的城市,因众多“双一流”建设高校异地办学,为城市提升高等教育办学质量、增加高端科技人才储备带来了巨大突破。

  高水平大学的底蕴提升了城市的文化品格和精神面貌。高水平大学的学术传统和文化内涵能够对整个城市的文化建设发展、精神面貌和文化品质的提升产生潜移默化的影响。以深圳为代表的缺乏历史文化积淀的新兴城市,多依托科技产业丰富地方文化版图,而具有深层次文化内涵和独特大学精神的高水平大学的进驻,带来了提升城市文化品质的机遇。

  高校自身发展也得到加强。经济发达城市为高校带来充裕的办学经费和用地,不仅明显改善了高校改善办学条件,而且在缓解高校发展中资金、土地等方面也发挥了重要作用。比如,多年来威海市政府通过政策倾斜和经费支援等方式支持山东大学威海分校的建设,对学校基本建设等各类政策性收费项目进行减免,为学校节约了大量办学经费。再如哈尔滨工业大学(深圳)依托大学科研“软实力”和深圳产业发展“硬实力”,加强产学研合作,注重培养创新型人才,提供从创意到创新创业的全流程服务。哈尔滨工业大学(深圳)正加速建设重点实验室集群,包括5个“一室两区”国家级重点实验室和3个院士平台。

  为引进高水平高校,当地政府提供了较为优惠的政策支持条件,包括人才引进、科研平台建设、科研成果转化等,为高校异地办学中吸纳高端人才、实现产学研一体化发展提供了制度上的便利。

  (二)异地办学之“弊”

  尽管高校异地办学在实践中已颇具成效,但也明显产生了一些共性问题和弊端。

  多头管理。异地办学的校区是一个典型的利益相关者组织,构建能够应对不同利益相关者诉求的管理结构是现代大学制度的重要基础。而多方合作的异地办学,其利益相关者非常复杂。异地办学的分校区往往由重点高校和地方政府共同管理,受多方力量制衡影响,管理思想难以统一,一些异地校区管理模式和机制出现较大问题,照搬本校管理制度导致效率低下,难以适应新校区环境。高校与地方政府需在诸多方面进行磨合。即使到今天,行之有效的协调各方利益冲突的机制也尚未健全,众多异地校区的多元治理模式未能建立。高校与地方政府对异地校区的办学自主权如何科学合理分配,以在权力博弈的过程达到平衡,是异地校区治理上面临的一大困境。

  资源配置难题。一是人力资源配置的难题。组建综合素质高且结构合理的师资队伍和管理队伍一直是高校异地办学中的重要难题。分校区一般都跨省、跨市,远离主校区,其中跨省异地办学的师资配置问题尤甚。异地办学中常用的选调主校区在职教师、在异地校区重新招聘、专兼职并行等方式均存在难点和不足。新异地校区对高层次人才的吸引力有限,“传帮带”机制未能有效建立,部分专业授课“赶鸭子上架”,教师异地教学与学生难以近距离互动等问题屡见不鲜,这使得异地校区师资力量在数量、质量上都难以达到高起点发展的标准。如何解决队伍不稳定和结构不合理、教师认同感和归属感不强等问题,是异地办学高校师资队伍建设的关键所在。二是财力资源配置的难题。异地办学依然存在成本过高、资金筹措渠道有限等经费困境。异地校区的运行势必会大幅增加学校的运营成本,为高校的财务带来一定负担。一些高校通过资产置换解决资金问题,不少高校仍难以填补资金缺口,这在一定程度上成为学校在人才培养、学科建设等方面发展的阻力。三是物力资源配置的难题。基础设施不完善是诸多异地校区建设初期的发展掣肘。诸多异地新校区办学设施难以满足需要,一方面教学所需的设备及生活保障等不能或勉强可以达到要求,另一方面异地新校区成为本部落后设备的处理场,或成为本部设备水平的重复建设产物。而更为突出的问题是软件资源配置的不足,一些高水平的讲座、学术活动等学术资源,异地校区学生也很难有机会参与,这也制约了学生综合素质的发展。根据对首都“异地”多校区大学、“本地”多校区大学校际共享信息渠道的调查,分校区主动通过其他渠道了解原校区的信息人数多于原校区的主动了解学生数,多校区大学校际共享信息渠道建设仍有待完善。

  大学精神文化传承缺失。大学精神是一所大学的灵魂,任何一所知名大学的发展都离不开多年沉淀的深刻精神底蕴与独特文化内涵。异地校区由于缺少大学精神传承的根基,且受距离、时间等因素限制,在传承原本的大学精神和内涵上面临较大挑战。分校区在短期内难以移植主校区原本的大学精神,校风、学风在传承上出现断层,这势必会严重影响与主校区的协同发展关系。同时,如何在传承弘扬本部精神的同时与新校区所在地域文化兼收并蓄,也成为异地办学精神传承的一大挑战。

 

分类指导:严控异地办学的可行路径

 

  高校异地办学是我国高等教育大众化高速发展过程中的一种历史探索,办学模式、办学动机、办学主体等各不相同,呈现出多种形态,对社会、经济产生的影响也各不相同。目前,异地办学情况复杂,差别很大,情况不明,信息残缺。有比较成熟、反映较好的,有存在问题较多、深受诟病的,还有已获批尚在建设中的等等。异地办学的类型、分布、产权、办学动机、是否招生、是否经过审批等问题都亟待彻底摸清。

  严控令下达后,已“东建”“南下”办学的高校面临尴尬局面,这些高校何去何从,不仅影响到已兴建的异地校区发展,还将深刻影响整个大学的办学生态。比如,哈尔滨工业大学(深圳)应该说是所有异地办学中最负盛名、影响力最大的,如今录取分数线已超过本部。深圳校区办学不仅为高校自身赢得了资源,推进了科研成果的转化与运用;也为流入地的科研服务和人才培养提供了大量支持。因此,政府在解决异地办学问题上,不是如何禁止或鼓励某一类异地办学,而是要保障这种办学形式的科学化、法治化水平,提供明确的制度引领。需因校制宜、分类管理、对症下药才能真正提高高等教育资源配置的效率。由于高校异地办学的历史漫长,良莠不齐,类型不同,成效不一,对策也应不同。如何严控需要审慎对待。本研究认为严控异地办学,需要分类指导,有针对性地采取差异性对策,以更好地提供明确的制度引领,提高高等教育治理水平和治理能力。

  关于高校异地办学模式的分类,汪小布、甘聪葵、李献策将异地办学划分为三种典型模式——创生性办学模式、分割性办学模式和延伸性办学模式。创生型异地办学是指高校与异地政府合作创建一所新高等教育机构,不同校区之间保持着相对较强的独立关系,这种办学模式最为传统和常见;分割型异地办学是指建设新的校区,将学校的部分年级或部分专业设在新校区,新老校区身份和法律地位完全相同;延伸型异地办学则是依托高校的强大科研实力,在异地创办以培养高层次人才和创新研发为目的的教育科研机构,教育层级以应用型研究生教育为主。有学者根据“高校-地方政府”的所有权合作模式,将异地办学分为高校与当地政府合作、高校与异地政府合作、高校与异地政府合作创办研究生院三种类型。根据立足实际、有利调控的需要,我们把异地办学分为如下几种类型:名校+名城办学、名校+二三线城市办学、普通高校省会办学、校地共建研究院、正在建设中的异地高校,从这五个维度进行治理,不同类型区别对待,避免“一刀切”,以保证严控高校异地办学政策得到积极稳妥落实。

  1. 名校+名城:支持其发展

  这种办学方式主要是重点高校与发达城市、发达地区合作办学。由于自身地缘劣势、地方经济发展水平低、产业结构失衡等因素,一些本部学校生源质量、师资水平、科研转化能力等出现一系列问题,影响学校的发展和竞争力。为改变这一现实困境,高校会选择到沿海经济发达城市成立分校。比如哈尔滨工业大学(深圳)(威海)分校、山东大学威海分校、东北大学秦皇岛分校、中国石油大学(华东)青岛校区等。

  在高水平大学异地办学过程中,城市和大学密不可分,城市孕育大学,大学影响城市。成功的异地办学使双方受益,形成多赢局面。名校+名城的办学模式将高水平大学的办学优势和经济发达城市的区位优势结合,在化解自身发展困局的同时,其高水平的特色学科也对当地的新兴产业、支柱产业发挥了重要引擎作用。在推动城市高科技产业发展的同时,高水平大学的文化涵养也助力城市文化品质的提升。如哈尔滨工业大学(深圳)(威海)分校、东北大学秦皇岛分校已成为名校+名城办学的典型范例,与异地校区当地高新技术、海洋等特色产业有机结合,形成差异化办学特色和研究优势。其办学治校的重大改革举措,可为现存的异地办学高校的内涵式发展提供参考借鉴。

  2.名校+二三线城市:重点监管,定期评估

  这种办学方式主要是重点高校与二三线城市合作。与名校+名城模式不同的是,这些重点高校不存在地缘上的劣势带来的生源、师资、科研转化等方面的问题,但二三线城市越来越意识到高等教育对一个城市经济发展的重要性,由于自身高等教育底子薄弱、高层次人才的存量不足,政府首先想到的就是“科教兴城”,千方百计地希望引进知名的高水平大学促进地方经济的发展。这种合作模式下,高校通常采用与地方政府或社会资本共建独立的三本学院的异地办学方式,其管理和招生均独立运行,师资力量、教学质量与本部之间差异较大。

  这种建立在经济利益上的分割性的异地办学模式,办学成本高、管理难度大,普遍存在圈地、面临师资困境、招生标准降低、产权不清晰、论证规划缺失、内部治理不健全等问题,其教学质量和发展前景社会认可度不高,需高度重视,要重点监管、定期评估,对存在的问题要及时整改。

  3.普通高校省会聚集办学:加强规范

  和一般地级市相比,省会城市往往都是一个省份的政治、经济、文化中心,区位优势更加明显,各种资源也更加集中,能够为高校带来更多的发展机遇和发展空间。近年来,前往省会办学是许多省份高校发展的重要规划之一。地方政府过于功利地期待学校办学能尽快给当地带来回报,导致对地方本科院校的支持力度降低;而地方本科院校获取办学资源的渠道有限,就想着“朝上走”,以区位优势改变办学劣势。

  显然,出于功利诉求的迁址并不能根本改变学校的办学情况,盲目迁址到省会城市反而会失去特色与优势。迁址虽然在一定程度上改善了办学环境和生源质量,但对提升竞争力和影响力效果不甚明显,还存在稀释学校品牌价值的风险,不利于高等教育的科学、合理布局,需要严格控制。

  4. 校地共建的研究院:未来高校规模扩张的密集“出口”,须制定标准,注重实效

  这一类模式最为活跃,在数量上也最多,将成为未来高校规模扩张的密集“出口”,必须加以重视。它更能反映当地政府产业方面的科研需求,能让高校与产业更紧密地结合,一些专业学位研究生来自产业的技术骨干或管理骨干,有利于提高高校的科研成果转化率;而且在当地招生、培养,节省了大量时间成本,如西北工业大学宁波研究院、北京航空航天大学宁波创新研究院、武汉大学深圳研究院、对外经济贸易大学青岛研究院、四川大学青岛研究院等。有调查显示,53所开展异地办学的“双一流”建设高校设置的 166 个机构中,研究院比重最高,多达 119个,占比超过七成。

  但这类研究院的发展也为外界所诟病,定位模糊、拿政府补助、师资欠佳、招生标准降低、产权不清晰等问题较为突出。因此,允许这种异地办学模式存在的同时,要制定标准,明确准入线,加强引导和监管,出台相关指导性意见,将研究院的发展纳入评价体系进行专项评估。

  5.正在建设异地校区的高校:从严控制,严格审批,避免高等教育资源浪费

  对设立省内异地校区的高校严格把关,协同调控,规范高校异地办学行为。对在建异地校区高校加强观察和质量监测,形成事前资格认证、过程评议和结果审核相结合的设置保障体系,进行异地校区设置的动态调整。建立定期抽查制度,将异地办学的质量监测纳入学科评估评价指标、“双一流”建设绩效评价指标,作为高校建设评价的重要参考。

 

结语

 

  提高高校异地办学的治理水平、治理能力是分类管理的更高要求。刘皛认为从国家层面来看,采取“一刀切”或强行制止的行政干预和规范方式也未必可取,需要审慎对待,并提出建议,“要明确高校异地办学利益相关方的治理权责,确定清晰的异地办学机构审批立项程序;可将异地办学机构的办学质量纳入监测和评估体系,保障并提高机构的办学质量;高校应合理配置办学机构资源,促进多校区一体化融合发展。”史秋衡提出,高校设置异地校区要依法依规,不仅要充分考虑高校本部资源的存量、异地校区的真正需求和承载能力,还要分门别类采取不同的管理办法和设置标准,对异地校区的管理水平和办学质量等进行监督。卢彩晨、廖霞建议,对于“双一流”高校的“东扩”要严格限制,避免高校为追求短期经济利益而办学,误用学科优势与地方高校争夺生源,而且要尽快出台规范异地办学发展的政策和规章制度。这是在严控政策出台后需要深入研究的问题。面对现存学校如何规范、未来如何限制,提升异地办学的规范化、法治化、科学化水平,要将短板摸清、情况摸实、办法摸准,因校制宜提出治理对策,为严控异地办学积极稳妥地落实提供科学的依据。

 

 

  来源 | 《教育发展研究》2022年第5期

  作者 | 田凤(中国教科院副研究员)、姜宇佳(中国教科院助理研究员)

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